A evolução da legislação ambiental sobre compensação ambiental e a solução da lacuna que impedia a execução indireta

Durante um bom tempo, entre abril de 2016 e maio de 2018, houve sérias restrições para que recursos de compensação ambiental fossem aplicados nas unidades de conservação (UCs) selecionadas no âmbito dos processos de licenciamento ambiental devido a um acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU), que após recurso desprovido, recomendou que o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) não mais autorizasse a execução por meio da modalidade indireta. Nessa modalidade, cuja opção é prerrogativa dos empreendedores, os recursos devidos são depositados e disponibilizados para que as ações concretas de apoio às UCs beneficiárias sejam coordenadas ou executadas pelas instituições responsáveis pela implantação e gestão de áreas protegidas, seja na esfera federal, estadual, ou municipal.

Com a recente publicação da Lei nº 13.668, de 28 de maio de 2018, o ICMBio pode selecionar, sem licitação, banco público para criar e gerir fundo com recursos depositados por empreendedores para a compensação ambiental.

Evolução da Legislação

Resgatando o histórico da normatização da compensação ambiental, fica claro que a evolução dos diplomas legais que regem esse tema se deu de forma a deixar claro e reconhecer que não é função dos empreendedores criar ou manter unidades de conservação, ou seja, executar ações diretas nesse sentido. Na Resolução Conama nº 10, de 3 de dezembro de 1987, havia sido instituída a obrigação de o empreendedor implantar uma estação ecológica como compensação pelos impactos ambientais. Evolução expressiva ocorreu até a publicação da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que implantou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), quando a obrigação do empreendedor passou a ser “apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação”.

Segundo Torres (2017), “não é preciso esforço para notar que a inserção do verbo apoiar foi proposital, a fim de deixar claro que a função do empreendedor, no que tange à criação e manutenção” das UCs, “é secundária à função do órgãogestor das mesmas [grifo nosso]. Ainda segundo o autor, desta forma, a compensação ambiental passou a ser a principal fonte de custeio para o funcionamento do SNUC.

O Supremo Tribunal Federal já havia reconhecido que “O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza” (grifo nosso). Assim, a limitação imposta pelo TCU, citada acima, que limitava a compensação à modalidade direta, terminava por diminuir as atribuições do ICMBio, criado com a função primordial de implementar o SNUC e realizar a gestão da implantação e manutenção de UCs federais no país.

A decisão do TCU para determinar que os empreendedores é que deveriam realizar as ações para implantação e manutenção de UCs de proteção integral como compensação pelos impactos, era grandemente baseada na inexistência de lei ou decreto que previsse a possibilidade de se depositar os recursos em contas de instituições financeiras, apesar de o ICMBio ter previsto, em norma infra-legal (Instrução Normativa nº 20/2011), que o pagamento fosse realizado por meio de depósito junto à Caixa Econômica Federal. O TCU entendeu que tais depósitos seriam de caráter extra orçamentário, e retirariam “a importância da obrigação de fazer para atribuí-la predominantemente à obrigação de dar dinheiro” (Leitão, 2018).

Nova Fase – Execução Indireta Prevista em Lei

Com a nova lei (Lei nº 13.668, de 28 de maio de 2018), a gestão das UCs entra numa nova fase, segundo o secretário de Biodiversidade do Ministério do Meio Ambiente (MMA), José Pedro de Oliveira Costa, em matéria publicada no website do MMA: “Esse é um momento importante para as áreas protegidas que, a partir de agora, poderão ser melhor estruturadas para cumprir seus objetivos“. Com isso, foi completamente sanada a lacuna legal mencionada acima, que impedia o uso de recursos da compensação ambiental pelas instituições competentes.

Por outro lado, existe a percepção de que essa facilitação da execução indireta da compensação ambiental possa contribuir para desvios de finalidade dos recursos, estando atrelada a uma gana do Estado por arrecadação, terminando por representar um retrocesso face à ineficiência do Poder Público para executar políticas ambientais (Leitão, op. cit.).

“Ao assim dispor, a lei deixou de diferenciar as obrigações com natureza de fazer daquelas pecuniárias e abriu brecha para a interpretação de que qualquer medida relacionada à compensação ambiental pode ser substituída pelo depósito ao fundo” (Leitão, op. cit.).

Outro aspecto importante é que a lei 13.668/18 previu expressamente, que esse depósito da compensação ambiental isenta o empreendedor das obrigações relacionadas ao tema. Entre essas obrigações podem estar condicionantes específicas de licenças ambientais voltadas à compensação:

Art. 14-A. (…)

§ 1º (…)

§ 2º O depósito integral do valor fixado pelo órgão licenciador desonera o empreendedor das obrigações relacionadas à compensação ambiental.

Incabível haver motivos para desconfiança sobre a lisura na destinação de recursos da compensação ambiental pelo ICMBio

Pessoalmente, considero apropriado que a execução indireta da compensação ambiental seja uma prerrogativa do empreendedor, e que tal recurso possa ser disponibilizado para uso pelas diversas instituições, nas diferentes esferas administrativas, organizadas especificamente para implantar e gerir unidades de conservação e espaços protegidos. Outrossim julgo oportuno que com o repasse desse recurso, o empreendedor seja desincumbido de todas as obrigações quanto à compensação ambiental pelos impactos que sua atividade cause ao meio ambiente, inclusive aquelas expressas em condicionantes específicas de licenças ambientais.

Penso ser incabível que o brasileiro tenha razões (que na verdade sobram…) para desconfiança e até mesmo incredulidade na capacidade da estrutura administrativa em atender ao arcabouço normativo. Em outras palavras, não deveriam haver motivos para tal insegurança quanto à lisura no funcionamento regular das instituições responsáveis pela implementação das políticas públicas dos mais variados temas no país.

 

Para mais informações:

AUGUSTO, E. Publicada lei da compensação ambiental: Norma facilita liberação e utilização dos recursos para estruturação das unidades de conservação federais. Ministério do Meio Ambiente. Assessoria de Comunicação Social (Ascom/MMA). Maio de 2018. Disponível em http://www.mma.gov.br/index.php/comunicacao/agencia-informma?view=blog&id=3020

LEITÃO, N.F.R., A imprecisão (ou não) da nova lei sobre compensação ambiental. Jota. 17 de junho de 2018. Disponível em https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-imprecisao-ou-nao-da-nova-lei-sobre-compensacao-ambiental-17062018

TORRES, M.A. Nova forma de execução da compensação ambiental: benefícios para a natureza, a sociedade e o empreendedor. Confederação Nacional da Indústria. Boletim Informativo. Ed.1, dezembro de 2017. Disponível em http://www.portaldaindustria.com.br/cni/canais/atuacao-juridica/boletim/1-edicao/nova-forma-de-execucao-da-compensacao-ambiental/

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